Відкрита інформація

Нормативна база

Нормативно-правові акти:

• Конституція України
• Закон України «Про інформацію»
• Закон України «Про доступ до публічної інформації»
• Закон України «Про захист персональних даних»
• Закон України «Про запобігання корупції» 
• Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»
• Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»
• Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів»
• Закон України «Про Національний архівний фонд та архівні установи»
• Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»
• Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»

Судова практика:

• Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» стосовно правових актів органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради України)
• Постанова Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»
  

Інформація: поняття, види

Відповідно до п.3 ч.1 ст. 1 Закону України "Про інформацію" інформація – це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

У ст. 20 цього нормативного акту вказується, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Таким чином, за режимом інформація буває:

1. відкрита (публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»));
2. з обмеженим доступом:

• конфіденційна (у т.ч. інформація про фізичних та юридичних осіб (ст.7 Закону України "Про доступ до публічної інформації"));
• службова (внутрішньовідомча службова кореспонденція, інформація, зібрана у процесі оперативно-розшукової, контрольно-розвідувальної діяльності, у сфері оборони країни (ст. 6,9 Закону України "Про доступ до публічної інформації"));
• таємна (ст. 8 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
  

До різновидів конфіденційної інформації, за розголошення якої передбачена кримінальна відповідальність, належить:

• лікарська таємниця,
  
• таємниця листування,
  
• таємниця голосування,
  
• таємниця усиновлення (удочеріння),
  
• нотаріальна таємниця,
  
• комерційна та банківська таємниця,
  
• адвокатська таємниця,
  
• конфіденційна інформація про особу,
  
• комп’ютерна інформація з обмеженим доступом.
  

Таким чином, у ст. 1 встановлено презумпцію відкритості публічної інформації. Іншими словами, "відкрито все, що не заборонено". А випадки обмеження чи закриття вказані у законі.

Як отримати відкриту інформацію?

Шляхів існує багато. Найпоширенішими є:

1. Запити на публічну інформацію.
   
2. Он-лайн ресурси:
   

• Єдиний державний веб-портал відкритих даних
  
• Єдині та державні реєстри
  
• Кабінет електронних сервісів
  
• офіційні сайти органів влади, підприємств, установ, організацій;
  
• бази даних тощо

.

Випадки, коли забороняється обмежувати доступ до інформації

Така заборона стосується інформації, яка має суспільну значущість.

Так, заборонено обмежувати доступ до такої публічної інформації:

1. Інформація про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном.
2. Відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (крім абз. 4 ч.1 ст.47 Закону України "Про засади запобігання корупції").
3. Інформація, яка підлягає оприлюдненню.
4. Інформація, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про інформацію» науково-технічна інформація є відкритою за режимом доступу, якщо інше не встановлено законами України.

Більш детально види інформації, яка не підлягає обмеженню в доступі, наведені у п. 7 Постанови Пленуму ВАСУ № 10 від 29 вересня 2016 року.

До таких категорій, зокрема, належать:

• інформація про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов'язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, про факти порушення прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (частина четверта статті 21 Закону України "Про інформацію");
• інформація про розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або державними органами, органами місцевого самоврядування; розміри, види оплати праці, матеріальної допомоги та будь-яких інших виплат з бюджету особам, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій державній реєстрації, а також подарунки, які регулюються Законом України "Про запобігання корупції" (частина друга статті 60 Закону України "Про запобігання корупції");
• відомості, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 вказаного Закону (частина шоста статті 6 Закону № 2939-VI);
• відомості, що містяться в Єдиному державному реєстрі, крім реєстраційних номерів облікових карток платників податків та паспортних даних (стаття 11 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань");
• інформація щодо потенційного впливу генетично модифікованих організмів на здоров'я людини та навколишнє природне середовище (частина друга статті 20 Закону України "Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів");
• інформація про місця зберігання документів Національного архівного фонду, що належать державі, територіальним громадам (частина третя статті 15 Закону України "Про Національний архівний фонд та архівні установи");
• інформація про наявність на території певної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах (частина п'ята статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності");
• матеріали генерального плану населеного пункту та детального плану території (частина одинадцята статті 17, частина сьома статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності");
• інформація про зареєстровані права та їх обтяження, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (частина перша статті 32 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень").
  

Крім цього, забороняється обмежувати доступ шляхом віднесення до конфіденційної такої інформації:

• щодо використання бюджетних коштів юридичним особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим; пов'язаної з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг; щодо умов постачання суб'єктами господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, товарів, послуг та цін на них; якою володіють суб'єкти господарювання і яка становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація), зокрема, інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян (частина перша статті 7, частини перша, друга статті 13 Закону № 2939-VI);
• персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень (частина друга статті 5 Закону № 2297-VI).

За загальним правилом не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI, вказану інформацію може бути обмежено в доступі, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (частина п'ята стаття 6 Закону № 2939-VI).

Складовою комунального майна є земля (частина перша статті 142 Конституції України, частина перша статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Відповідно не може бути обмежено доступ до інформації про земельні ділянки, надані приватним особам у власність чи користування, а так само прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки. Вилучення імен фізичних осіб чи найменувань юридичних осіб, яким відповідне майно було надане, з копій документів при їх наданні за запитом на інформацію, є порушенням вимог Закону № 2939-VI, крім випадків, передбачених другим реченням частини п'ятої статті 6 Закону № 2939-VI.

Не можуть бути віднесені до службової інформації відомості, які підлягають оприлюдненню згідно зі статтею 15 Закону № 2939-VI, у тому числі відомості, що містяться у не віднесених до державноїтаємниці нормативно-правових документах, створених суб'єктом владних повноважень, зокрема у посадових інструкціях, яким властиві усі ознаки нормативно-правового акта і які встановлюють загальні правила поведінки, застосовуються неодноразово та після реалізації не вичерпують свою дію (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп).

Інформація про розпорядження бюджетними коштами

Частиною п’ятою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі:

• до копій відповідних документів
• умови отримання цих коштів чи майна
• прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно

Основне завдання Закону України "Про доступ до публічної інформації" надати максимум інформації щодо суб’єктів владних повноважень суспільству, адже саме суспільство делегувало таким суб’єктам певні повноваження і фінансує їх через систему податків, а відтак і має право отримувати блага і вимагати визначеної законом або підзаконними актами звітності за провадження такої діяльності. Тому, зазначене вище положення Закону розкриває досить широке коло інформації:

• інформація про заробітну плату посадових осіб та держслужбовців, премії та інші надбавки (адже вони виплачуються із бюджету)
• інформація про надання земельної ділянки комунальної чи державної власності у приватну власність певній особі або у користування (це розпорядження комунальним або державним майном)
• інформація про надання службового житла у користування
• інформація про будь-які соціальні виплати особам

Все це – інформація про розпорядження бюджетними (мається на увазі як державний, так і місцевий бюджет) коштами, яка є відкритою і має бути надана на інформаційний запит. Важливо також пам’ятати, що відкритою є не тільки інформація про сам факт розпорядження коштами чи майном, а й про осіб, які їх отримали і на яких підставах. Обмеження у доступі до такої інформації можливе тільки у випадках, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину і тільки при застосуванні трискладового тесту.

Відомості, зазначені у декларації посадової особи

Багато норм щодо відкритості інформації містить антикорупційне законодавство України. Це один із елементів проведеної антикорупційної реформи. Враховуючи величезний інтерес суспільства знати про джерела статків посадовців, законодавець прямо передбачив відкритість деяких відомостей, що зазначені у їх деклараціях. Отож, відповідно до ст. 47 Закону України "Про запобігання корупції" відкритими є відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", крім:

• відомостей щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків
• серії та номера паспорта громадянина України,
• місця проживання,
• дати народження фізичних осіб, щодо яких зазначається інформація в декларації,
• місцезнаходження об’єктів, які наводяться в декларації (крім області, району, населеного пункту, де знаходиться об’єкт).

Декларації зазначених вище осіб включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством з питань запобігання корупції. Доступ до них забезпечується через офіційний веб-сайт https://public.nazk.gov.ua/ . При цьому доступ до Реєстру забезпечено «шляхом можливості перегляду, копіювання та роздруковування інформації, а також у вигляді набору даних (електронного документа), організованого у форматі, що дозволяє його автоматизоване оброблення електронними засобами (машинозчитування) з метою повторного використання».

Інформація, яка підлягає оприлюдненню

Будь-яка інформація, яка за законом повинна бути оприлюднена, – є відкритою.
Так, наприклад, є відкритою інформація, зазначена у статті 15 Закону "Про доступ до публічної інформації":

1. інформація про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);
2. нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;
3. перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;
4. порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;
5. інформація про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;
6. перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;
7. інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;
8. плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
9. розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;
10. загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;
11. звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;
    
12. інша інформація про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом;
13. інформація про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про:

• їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;
• прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;
• розклад роботи та графік прийому громадян;
• вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;
• перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;
• перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;
• порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;
• систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень.

Окрему увагу варто звернути на відкритість інформації, що міститься у нормативно-правових актах, адже без доведення до відома населення положень цих актів, неможливо гарантувати їх виконання, а також здійснювати громадський контроль за виконанням. Сюди ми відносимо не тільки уже прийняті акти, а й їх проекти.  Не можуть бути віднесені до службової інформації відомості, які підлягають оприлюдненню згідно зі статтею 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", у тому числі відомості, що містяться у не віднесених до державної таємниці нормативно-правових документах, створених суб’єктом владних повноважень, зокрема у посадових інструкціях, яким властиві усі ознаки нормативно-правового акта і які встановлюють загальні правила поведінки, застосовуються неодноразово та після реалізації не вичерпують свою дію (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп).

Інформація, що становить суспільний інтерес

Стаття 50 Конституції України визначає, що не може бути засекречено інформацію про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту. Утім, за буквального прочитання закону засекреченою є таємна інформація, зокрема відповідно до закону про державну таємницю. Закон України "Про інформацію" встановлює (ч. 4 ст. 21), що не лише до таємної, але й до всієї інформації з обмеженим доступом не може бути віднесено такі відомості:

1. про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;
2. про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації,  що сталися або можуть статися і  загрожують безпеці людей;
3. про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а   також  про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;
4. про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів  державної  безпеки, пов’язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів;
5. про  незаконні  дії  органів  державної   влади,   органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;
6. щодо  діяльності  державних  та  комунальних  унітарних підприємств,  господарських  товариств, у статутному капіталі яких більше   50   відсотків   акцій   (часток)  належать  державі  або територіальній  громаді,  а  також  господарських  товариств, 50 і більше  відсотків  акцій  (часток)  яких  належать  господарському товариству,  частка  держави  або  територіальної  громади в якому становить  100 відсотків, що підлягають обов’язковому оприлюдненню відповідно до закону;
7. інші  відомості,  доступ  до  яких  не  може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України,  згода  на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Корисні посилання

• Єдиний державний веб-портал відкритих даних: http://data.gov.ua/
• Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:  https://public.nazk.gov.ua/
• Перелік відкритих реєстрів: https://minjust.gov.ua/m/edini-ta-derjavni-reestri