Оскарження рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту

Матеріал з WikiLegalAid
Правова консультація носить інформаційний характер та не може безумовно застосовуватися в кожному конкретному випадку.Редакція була затверджена Natalia.zaitseva.
Перейти до: навігація, пошук

Зміст

Нормативна база

Законодавство України

Норми міжнародного права

Практика Європейського суду з прав людини

Загальні положення щодо оскарження рішень Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту

Для всіх рішень Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, передбачається дві процедури оскарження: адміністративна та судова.

           Адміністративна процедура. Рішення Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, протягом п’яти днів з дня отримання повідомлення про рішення, можуть бути оскаржені в адміністративному порядку до Державної міграційної служби України. В такому випадку, територіальний орган ДМС реєструє скаргу та продовжує строк дії довідки про звернення на захистом в Україні (чч. 1 та 3 ст. 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового, або тимчасового захисту»). Довідка видається строком на три місяці з подальшим тримісячним продовженням строку її дії на весь час розгляду скарги. Підставою для продовження строку дії довідки є копія скарги на рішення територіального органу ДМС з підтверджуючими документами її відправлення (п. 2.5. Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусі біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту).

           Судова процедура. Рішення Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, незалежно від адміністративного оскарження, можуть бути оскаржені до окружного адміністративного суду в порядку адміністративного судочинства.

           В разі оскарження рішення в судовому порядку, територіальний орган ДМС продовжує строк дії довідки за захистом в Україні (ч. 4 ст. 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).

           До територіального органу ДМС слід подати копію позовною заяви з відміткою (штампом) суду про її прийняття або копію ухвали суду про відкриття провадження у справі, чи належним чином оформленої судової повістки. Продовження довідки на кожний наступний тримісячний термін здійснюється після отримання територіальним органом ДМС інформації про стан розгляду справи в суді від юридичної служби територіального органу ДМС (п. 2.5 Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусі біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту).

           В разі використання адміністративної процедури, подальшому судовому оскарженню підлягає остаточне рішення, що було прийняте за адміністративною скаргою. Термін оскарження починається в день отримання остаточного рішення чи повідомлення про таке рішення.

Рішення, які можуть оскаржуватися

Види рішень, щодо яких можливе оскарження

В рамках процедури розгляду заяв про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, територіальний орган Державної міграційної служби послідовно приймає три рішення:

  • Про прийняття заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту чи про відмову в такому прийнятті;
  • Про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем чи особою, яка потребує додаткового захисту або про відмову в оформленні таких документів;
  • Про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

           Ці три типі рішень стосуються різних питань, приймаються на різних етапах розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Вони приймаються за різною процедурою та потребують дій з боку різних посадових осіб територіального органу Державної міграційної служби. Для кожного з цих рішень існують особливості оскарження. Правильне визначення типу рішення, що оскаржується, має вирішальне значення для успіху оскарження.

Оскарження рішень про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту

На підставі ч. 6 ст. 5 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", Державна міграційна служба може прийняти рішення про відмову в прийнятті заяви  про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, в разі, якщо:

  • заявник видає себе за іншу особу, або
  • якщо заявнику раніше було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо раніше рішенням державної міграційної служби було встановлено відсутність умов, за яких заявник може вважатися біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо такі умови не змінилися.

Про відмову в прийнятті заяви територіальний орган ДМС ухвалює рішення, яке оформлюється наказом. Уповноважена особа територіального органу ДМС:

  • видає заявнику письмове повідомлення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, із зазначенням підстав для відмови;
  • під підпис ознайомлює заявника з порядком оскарження рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
  • вносить відповідні відомості до журналу реєстрації осіб (п. 2.4. Правил розгляду заяв).

Підставами для оскарження рішень про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, є:

  • Неправильність висновку територіального органу Державної міграційної служби про те, що заявник видає себе за іншу особу.
  • Неправильність висновку про те, що раніше щодо заявника було встановлено відсутність умов, за яких він може вважатися біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
  • Неврахування того, що умови, за яких заявник може вважатися біженцем, змінилися для конкретного заявника.  

Слід враховувати, що на даному етапі відбувається виключно оскарження процедурного рішення. Слід демонструвати відсутність формальних підстав для відмови в прийнятті заяви, або неправильність їх застосування. Звернення до фактичних матеріальних підстав відмови можливе у випадках, коли необхідно продемонструвати неправильність застосування формальних підстав. На приклад, звернення до інформації про країну походження може бути необхідним для доведення неправильності висновку територіального органу ДМС про незмінність ситуації заявника. Також слід брати до уваги, що рішення органу ДМС не повинно концентруватися на матеріальних підставах. На цій стадії розгляд заяви відбувається протягом доби prima facie, тобто на перший погляд. В прийнятті заяви може бути відмовлено лише в разі повної очевидності того, що заява не може бути прийнята (на приклад, коли вона повністю текстуально повторює попередню заяву), або якщо недвозначно та очевидно встановлено (наприклад, з відбитків пальців), що заявник видає себе за іншу особу.

Оскарження рішень про відмову в оформленні  документів для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту

На підставі ч. 1 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", в разі, коли відсутні умови для відмови в прийнятті заяви, та заява прийнята до розгляду, ДМС (її територіальний орган) протягом п’ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви проводить співбесіду з заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання. В цьому полягає процедура попереднього розгляду заяви. Попередній розгляд стосується виключно питання прийнятності заяви і не стосується суті фактів та обставин, на які посилається заявник.

            Ключовим елементом попередньої процедури є співбесіда заявника з працівником територіального органу Державної міграційної служби який (яка) веде його справу. Ця співбесіда є конфіденційною, однак за  необхідності може залучатися перекладач . За бажанням особи, до участі в співбесіді може залучатися адвокат. Результати співбесіди оформлюються протоколом співбесіди, який приєднується до справи заявника.

           При підготовці висновку щодо оформлення чи відмови в оформленні документів для визнання біженцем або особою, як потребує додаткового захисту, працівник Державної міграційної служби використовує інформацію, наведену в заяві, а також дані, отримані під час співбесіди. У висновку також робиться посилання на інформацію по країні походження, в тому числі, сторінки використаних інформаційних звітів, роки та найменування установ чи організацій, що його підготували, посилання на електронну адресу, якщо звіти було опубліковано в Інтернеті та роз’яснюється співвідношення із змістом заяви та відомостями, отриманими під час співбесіди. Висновок обов’язково повинен включати точну та актуальну інформацію з декількох джерел. Докладніше щодо інформації по країні походження див Інформація по країні  походження) (пп. 4.1 – 4.6 Правил розгляду заяв).

           Працівник територіального органу ДМС, який веде справу заявника, готує письмовий  висновок про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту або відмову в оформленні. Висновок затверджується наказом уповноваженої особи територіального органу ДМС (ч. 4 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

Рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається за заявами:

-       Які є очевидно необґрунтованими, тобто в заявника відсутні умови, визначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту");

-       Які носять характер зловживання, коли заявник з метою визнання його біженцем або особою, ка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, ким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо обставини, на які посилається особа, не змінилися (ч. 6 ст. 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).

           В разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, територіальний орган ДМС протягом трьох робочих днів з дня прийняття рішення надсилає заявнику або його законному представнику письмове повідомлення з викладенням причин відмови і роз’ясненням порядку оскарження рішення (ч. 7 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"). Територіальний орган ДМС протягом трьох робочих днів надсилає або видає під підпис заявнику чи законному представнику письмове повідомлення про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з викладенням причин відмови і роз’ясненням порядку оскарження, про що робиться запис в журналі реєстрації повідомлень (пп. 4.6 Правил розгляду заяв та оформлення документів).

           При оскарженні рішень про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту слід виходити з процесуального характеру таких рішень. Мова йде про рішення про прийнятність заяви, а не про розгляд заяви по суті. Розгляд питання про можливість оформлення документів є другим процедурним фільтром, за допомого якого відсікаються від подальшої процедури неприйнятні заяви. При розгляді питання про прийняття заяви заява може бути не прийнята через її очевидну неприйнятність prima facie, тобто таку, яка не залишає в неупередженого спостерігача сумнівів щодо необґрунтованості з першого погляду. При розгляді питання про оформлення документів відбувається більш глибокий аналіз прийнятності заяви, що дозволяє виявити неочевидні з першого разу причини, з яких заява може бути визнана неприйнятною

           Першою підставою для відмови в оформленні документів може бути очевидна відсутність в заявника умов, за яких він може вважатися біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту. Ця очевидність має бути такою, що не потребує глибокого аналізу.

           Другою підставою є зловживання з боку заявника, коли заявник видає себе за іншу особу, або під час попереднього розгляду заяви було встановлено, що заявник вже звертався за статусом біженця чи додатковим захистом з тих самих підстав і отримав відмову.

           Так само як і при оскарженні рішень про відмову в прийнятті заяви, при оскарженні рішень про відмову в оформленні документів слід концентруватися на процедурному аспекті проблеми. На цьому етапі не визначається чи є особа біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту. Встановлюється виключно коректність процедури. Вирішальне значення має визначення порушень при дотриманні процедури, зокрема щодо встановлення факту очевидної відсутності в особи підстав претендувати на статус біженця чи додатковий захист, або факту звернення за захистом раніше та зловживання.

           На відміну від ситуації з відмовою у прийнятті заяви, в ситуації з відмовою в оформленні документів присутня певна міра суб’єктивної оцінки. Слід звертати увагу на коректність такої оцінки. Особливо це стосується використання працівником територіального органу ДМС інформації по країні походження, повноти та точності такої інформації, достовірності джерел, наявності посилань на джерела та обґрунтованості висновків, що робляться на підставі дослідженої інформації по країні походження.

Підстави відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту

Заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, які визнані прийнятними, розглядаються по суті. Рішення  по суті приймається Державною міграційною службою України протягом місяця з моменту отримання з територіального органу ДМС особової справи заявника та висновку працівника, який веде справу (ч. 1 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

           За результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, Державна міграційна служба приймає рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (ч. 5 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"). В разі незгоди з мотивувальною частиною висновку територіального органу ДМС, який розглядав справу, або з його пропозиціями, Державна міграційна служба може підготувати власний письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (п. 6.4. Правил розгляду заяв).

           В разі прийняття рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особі, стосовно якої прийнято таке рішення направляється письмове повідомлення з викладенням причин та порядку оскарження такого рішення (ч. 13 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

           Умовами, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту є:

  • Вчинення особою злочину проти миру, воєнного злочину або злочину проти людства і людяності;
  • Вчинення поза межами України до прибуття в Україну злочину неполітичного характеру, якщо таке діяння відповідно до Кримінального кодексу України належить до тяжких або особливо тяжких злочинів;
  • Особа винна у вчиненні  дій, що суперечать меті та принципам ООН;
  • Стосовно особи встановлено відсутність умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;
  • Особа до прибуття в Україну була визнана в іншій країні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
  • Особа до прибуття в Україну з наміром бути визнаною біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, перебувала в третій безпечній країні. Дія цього положення не поширюється на дітей, розлучених з сім’ями, а також на осіб, які народилися чи постійно проживали в Україні, а також їхніх дітей та онуків (ч. 1 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

Оскарження рішення про відмову в статусі біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, в адміністративному порядку

Загальні положення

Біженець або особа, яка потребує додаткового захисту має право звернутися до ДМС зі скаргою про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи зі скаргою про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. В такому випадку ДМС продовжує строк дії довідки про звернення за захистом в Україні (розділ VIII Правил). Особа має право брати участь в розгляді її справи, а також залучити адвоката для представлення своїх інтересів, у тому числі через центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Строк розгляду

Протягом місяця з дня отримання особової справи (може бути продовжено, але не більше ніж на 3 місяці).

Види рішень за результатами розгляду скарги

  • про задоволення скарги та скасування рішення територіального органу ДМС про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту рішення направляється територіальному органу ДМС, який відмовив у вчиненні оскаржуваних дій, та протягом 7 робочих днів з дня отримання територіальний орган приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
  • про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
  • про залишення скарги без розгляду.

Підстави залишення скарги без розгляду

  • скаргу подано особою, яка не має права подавати таку скаргу;
  • на розгляді в ДМС знаходиться (знаходилась) скарга на те саме рішення територіального органу ДМС;
  • надійшло клопотання про відкликання скарги від особи, що подала скаргу або в інтересах якої подано скаргу іншою особою (крім випадків, якщо рішення оскаржено в інтересах дитини, розлученої із сім'єю);
  • скаргу подано після закінчення встановлених строків (5 робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову).

Особливості оскарження рішення про відмову в статусі біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, в суді

Матеріальні аспекти

           В разі задоволення відповідного позову, суд може прийняти рішення або про зобов’язання повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про зобов’язання прийняти рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Відповідно, формулювання позовних вимог залежить від допущених порушень,    

           Формулювати позовні вимоги так, аби суд зобов’язав Державну міграційну службу повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, доцільно тоді, коли має місце порушення процедури, яке призвело до неякісного розгляду заяви по суті. На приклад, це може бути серйозні процесуальне порушення (ненадання матеріалів особової справи, прийняття рішення особою, яка не була вповноважена приймати таке рішення, очевидно помилковий висновок про наявність обставин, які не дозволяють надати особі статус біженця або додатковий захист, таких як скоєння злочину).

           Формулювати позовні вимоги так, аби суд зобов’язав Державну міграційну службу прийняти рішення  про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, доцільно у випадках, коли заява особи невірно розглянута по суті, тобто було зроблено невірні фактичні висновки.

Найбільше значення при розгляді питання про оформлення документів чи прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового, або тимчасового захисту, має встановлення факту наявності обставин, визначених чч. 1 та 13 ст. 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Мова йде про два різних набори обставин.         

Щодо біженців. Біженцем є особа, яка не громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни, або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань (п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

           При підготовці позовної заяви слід мати на увазі, що загроза переслідування характеризується як через об’єктивну можливість такого переслідування чи вже наявний факт переслідування, так і через наявність суб’єктивного побоювання стати жертвою переслідування за певною ознакою. І суб’єктивна і об’єктивна сторона побоювань заявника в їх сукупності повинні належним чином бути проаналізовані міграційним органом під час прийняття рішення за заявою.   Наприклад, тільки факт відсутності переслідування особи в минулому чи відсутність документальних підтверджень факту переслідування не може слугувати підставою для висновку, що відсутні об’єктивні підстави вважати, що особа є біженцем.

           Слід мати на увазі, що об’єктивні обставини в абсолютній більшості випадків не можуть бути підтверджені самою особою. Ненадання особою документального підтвердження можливості переслідування чи вже наявного переслідування в жодному випадку не може бути підставою для відмови в статусі біженця. Як вказує Агентство ООН у справах біженців, «випадки коли заявник може надати підтвердження своєї заяви – це скоріше виключення, ніж правило. В більшості випадків особа, яка рятується від переслідування, прибуває до країни в скрутному становищі, і часто навіть без особистих документів. Таким чином, хоча обов’язок надати докази лежить на заявнику, завдання встановлення та опрацювання відповідних фактів розв’язується разом з особою, що перевіряє …у випадках, коли викладене заявником уявляється правдоподібним, посадова особа має тлумачити сумніви на користь заявника» (Керівництво з критеріїв та процедур визначення статусу біженця, п. 196).

           Аналогічно, Пленум Вищого адміністративного суду України у Постанові № 1 від 25 червня 2009 р. "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, примусового повернення і примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні" вказав, що ненадання документального доказу усних тверджень не повинно бути перешкодою в прийнятті заяви чи прийнятті об'єктивного рішення щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, з урахуванням принципу офіційності, якщо такі твердження збігаються з відомими фактами та загальна правдоподібність яких є достатньою.

           Оскільки сама ситуація біженства означає, що особа не може надати документальні підтвердження певних фактів (на приклад, факту протиправних дій щодо себе з боку держави чи недержавних груп), об’єктивні обставини встановлюються через визначення загальної ситуації в країні походження за допомогою інформації по країні походження (надалі за текстом ІКП). Основною вимогою до заявника є явна демонстрація суб’єктивних побоювань. Так, наприклад, особа може прямо заявляти, що відносно неї відбувається переслідування, та існує ризик для її життя, здоров’я чи свободи за ознакою належності до певної групи. В такому випадку, слід перевіряти чи підтверджуються ці суб’єктивні побоювання об’єктивними даними, відомими з ІКП.

           Слід мати на увазі, що належність особи до певної групи може бути неочевидною та не усвідомлюватись самою особою. Заявник може характеризувати свою ситуацію як особисту, хоча ця ситуація є типовою для багатьох осіб, які належать до певної групи. Наприклад, жінки шлюбного віку (слід мати на увазі, що в деяких спільнотах шлюбним віком вважається вік в 12 років чи навіть менше). Сам по собі факт того, що жінка має шлюбний вік, не є підставою для надання ній статусу біженця. Однак, якщо жінка чи дівчина походить з країни, регіону чи спільноти, де вона може бути примушена до вступу в шлюб, таке походження може означати, що така жінка чи дівчина належить до соціальної групи жінок, яким загрожує примусовий шлюб, і саме ця ознака може бути підставою для переслідування.

          При визначення того, чи належить особа до національної соціальної, релігійної чи політичної групи є складним питанням рекомендується використовувати рекомендації Агентства ООН у справах біженців та іншу інформацію по країні походження з метою повного встановлення всіх обставин особи, які дозволяли б відносити особу до групи, яка піддається переслідуванням. Слід звертати увагу як на показання особи про її особистий досвід, так і на об’єктивні данні, відомі про особу, оскільки заявник може не усвідомлювати, що піддається переслідуванням за ознакою належності до певної групи та характеризувати свою ситуацію як загальну небезпеку чи загрозу. Необхідно звертати увагу на характер загрози, яку описує особа, на те, чи має ця загроза загальний характер (на приклад, чи походить вона від ситуації конфлікту), або створює особливий ризик саме для цієї особи, а також чи характеризує особа себе в певних термінах (на приклад, як представника певної національної чи соціальної групи), і чи існує специфічна загроза переслідувань для цієї групи, що підтверджувалася б інформацією по країні походження.

           Водночас, твердження особи про те, що вона піддається переслідуванням за певною ознакою, слід перевіряти відповідно до актуальної інформації по країні походження.

           Відносно деяких осіб, які звернулися за статусом біженця в Україні, відмова обґрунтовується тим, що вони виїхали з країни походження з підстав, не пов’язаних з біженством, і таких підстав на момент виїзду не існувало. Слід мати на увазі, що такі обставини характеризують особу як біженця sur place, тобто такого біженця, який став біженцем вже під час перебування в країні, в якій він чи вона шукає притулку. Той факт, що особа виїхала не через можливість переслідування, і ці обставини виникли після виїзду особи, не може слугувати підставою для відмови особі в статусі біженця (Керівництво з критеріїв та процедур визначення статусу біженця, п. 94-96).

Щодо осіб, які потребують додаткового захисту. Особа, яка потребує додаткового захисту – це особа, яка не підпадає під ознаки біженця, однак потребує захисту, оскільки змушена прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок таких побоювань (п. 13 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

           Поняття додаткового захисту випливає з міжнародно-правових зобов’язань України в галузі прав людини, зокрема статей 2 та 3 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, відповідно до яких нікого не може бути позбавлено життя, а також піддано катуванню, нелюдському чи такому, що принижує гідність поводженню чи покаранню. Держава несе відповідальність, зокрема, за те, щоб жодна особа, яка знаходиться на її території, під її контролем чи, в деяких випадках, звернулася до неї, не була видана в ситуацію, де вона може бути позбавлена життя чи піддана неналежному поводженню.

           При оскарженні рішень про відмову в додатковому захисті по суті слід відштовхуватись від підстав, які обумовили звернення за захистом. В деяких випадках, мова йде про особисту загрозу особі. На приклад, особі може загрожувати смертна кара чи ув’язнення в умовах, які дорівнюють нелюдському і такому що принижує гідність поводженню. Зазвичай, факт загрози може бути підтверджений документально, хоча може бути необхідним додаткове дослідження інформації по країні походження з метою визначення реальності загрози (на приклад, умов ув’язнення осіб в країні походження).

           Однак, значно більш поширеною є ситуація, коли особа посилається на загальну ситуацію конфлікту та насильства в країні походження, яка не дозволяє ній вести нормальне життя, і повернення особи в обставини війни саме по собі становитиме нелюдське поводження. Так, Європейський суд з прав людини зазначив у справі "Суфі та Елмі проти Сполученого Королівства", що повернення особи у ситуацію громадянської війни може складати загрозу тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання. При цьому, критеріями для оцінки інтенсивності та напруженості насильства в країні є використання сторонами методів або тактики війни, що збільшують ризик втрат серед цивільного населення або безпосередньо спрямованих проти цивільного населення, те чи є конфлікт локалізованим або всеохоплюючим, а також кількість осіб, які втратили життя чи були піддані катуванням чи нелюдському поводженню внаслідок конфлікту (Суфі та Елмі проти Сполученого Королівства, No 8319/07 та 11449/07, рішення від 28 червня 2011 р., § 217-241).

           Питання про те, чи становить ситуація в країні  походження заявника такий конфлікт, повернення в який саме по собі призведе до загрози порушення фундаментальних прав заявника визначається залежно від конкретного випадку. При оскарженні таких рішень слід звертати увагу чи повно та всесторонньо було досліджено інформацію по країні походження, неврахування останніх подій, неврахування позицій Європейського суду з прав людини щодо повернення. Можна посилатися також на позиції УВКБ щодо повернення до конкретної країни, однак слід мати на увазі, що ці позиції не носять юридично обов’язкового характеру та є лише закликом до країн, які взяли на себе міжнародні зобов’язання щодо надання захисту,   вести певну політику по відношенню до шукачів притулку з певного регіону.

Процедурні аспекти

            Правильність процедури розгляду заяв про звернення за статусом біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, має не менше значення, ніж вірне вирішення справи по суті. В силу особливостей такого роду адміністративних проваджень, справа в принципі не може бути вірно розглянута по суті, якщо припущено значних порушень процедури розгляду. Оскарження процедурних порушень має таке саме значення, як і оскарження порушень при розгляді суті справи.

           Процедура розгляду заяв про звернення за статусом біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, повинна відповідати національним і міжнародним стандартам, викладеним в праві України, міжнародному праві, рекомендаціях УВКБ ООН, органів Ради Європи, та рішеннях Європейського суду з прав людини. Однак, основні вимоги, слідування яким достатнє для процесуально вірного розгляду органами ДМС заяв про звернення за статусом біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, містяться в Законі України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового, або тимчасового захисту" і в Правилах розгляду заяв, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 вересня 2011 р. № 649.

           Слід мати на увазі, що Закон та Правила не містять несуттєвих положень. Всі вони відображують вимоги міжнародного права притулку, яким повинна слідувати Україна. Будь-яке порушення будь-якої норми цих правових актів може і повинно бути оскаржене в суді, оскільки може вказувати на серйозне порушення прав людини. 

           При підготовці позовної заяви слід звернути увагу на такі можливі порушення:

Ненадання особі, яка висловлює бажання звернутися за статусом біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, можливості скласти відповідну заяву чи відмова прийняти таку заяву, що не оформлюється відповідним обґрунтованим рішенням

Будь-яка посадова особа держави (співробітник міграційної служби, поліції, офіцер прикордонної служби, військовий, тощо), до якого звернувся іноземець або особа без громадянства, висловлюючи бажання отримати притулок в країні, зобов’язана негайно повідомити відповідну державну службу, яка розглядає заяви про звернення за захистом, про таку особу, та, за необхідності, надати такій особі умови для складання заяви, а також пересвідчитись, що особа перебуває в безпеці. Так, в справах Сааді проти Італії (№ 37201/06, рішення від 28 лютого 2008 р.) та Кебе та Інші проти України (№ 12552/12, рішення від 12 січня 2017 р.) Європейський суд з прав людини зазначив, що навіть у випадку, коли особа ще не ступила на державну територію, але звертається до офіцера прикордонної служби, явно висловлюючи бажання отримати притулок, відмова такій особі в можливості звернутися за притулком становитиме порушення зобов’язань держави за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

           В Україні обов’язок державних органів допомагати особам в зверненні за статусом біженця встановлюється як законом, так і окремими підзаконними актами. Розроблено Інструкцію про порядок дій посадових осіб Державної прикордонної служби України та взаємодії з територіальними органами Державної міграційної служби України під час звернення іноземців чи осіб без громадянства із заявами про визнання біженцями або особами, які потребують додаткового захисту.

           Дії працівників Державної міграційної служби при зверненні до них особи, яка висловлює бажання звернутися за статусом біженця, або особи, яка потребує додаткового захисту, або при отриманні ними інформації про таку особу, визначаються Правилами розгляду заяв. Відповідно до п. 2.1, уповноважена посадова особа територіального органу ДМС, до якої особисто звернулася особа, яка має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, або її законний представник, зобов’язана зареєструвати це звернення, проінформувати заявника мовою, яку він/вона розуміє про умови, за яких в Україні особа може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про її права та обов’язку, за необхідності – забезпечити надання заявнику послуг перекладача, роз’яснює порядок звернення за безоплатною правовою допомогою мовою, яку розуміє заявник.

Нездійснення цих заходів та ненадання особі, яка висловила бажання звернутися за статусом біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, слід оскаржувати до окружного адміністративного суду як бездіяльність суб’єкта владних повноважень. В разі, якщо така бездіяльність супроводжувалася накладанням на заявника адміністративних штрафів, прийняттям рішення про примусове повернення чи зверненням до суду з позовною заявою про примусове видворення чи про затримання з метою ідентифікації і забезпечення примусового видворення, оскарження таких рішень не заважає зверненню до суду з позовом щодо бездіяльності суб’єкту владних повноважень.

Ненадання заявнику перекладача

Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", заявнику, який не володіє українською або російською мовами, ДМС забезпечує перекладача з мови, якою заявник може спілкуватися. Заявник за власним бажанням також може залучити перекладача за свій рахунок, або за рахунок інших осіб.

           Неможна презюмувати знання особою мови. В справі Візгірда проти Словенії (№ 59868/08, рішення від 02 грудня 2008 р.), Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що навіть у випадках, коли існують підстави вважати, що особа має певні знання якоїсь мови, цій особі все одно слід надавати перекладача з такої мови, про яку особа заявляє, що вона володіє нею достатньо. В разі, якщо особа за власним бажанням письмово повідомляє, що не потребує перекладача, та не оскаржує в подальшому цю відмову (на приклад, через те, що особа не розуміла, що підписує відмову від перекладача), то такій особі перекладач може не надаватися. Однак, якщо особа не заявляє про відсутність потреби у перекладачі, перекладач має надаватися. Це стосується і випадків, коли особа має певні знання української чи російської мови, однак ця мова не є рідною для особи.

Ненадання заявнику правової допомоги

Право на безоплатну первинну правову допомогу поширюється на іноземців та осіб без громадянства (Закон України "Про безоплатну правову допомогу", ч. 1 ст. 3). Особи, на яких поширюється дія Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" мають право на всі види вторинної правової допомоги з моменту подання заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні, до прийняття остаточного рішення за заявою (ст. 14 Закону України "Про безоплатну правову допомогу").

           Співробітник Державної міграційної служби, до якого звернулася особа, яка заявляє про бажання бути визнаною біженцем чи особою, яка потребує додаткового захисту, зобов’язаний роз’яснити такій особі порядок звернення про надання безоплатної правової допомоги (п. 2.1 Правила розгляду заяв).

Надана особі правова допомога повинна бути якісною.  В разі, якщо допомога обмежується присутністю адвоката при здійсненні необхідних дій з заявою, і адвокат не прикладає активних зусиль для допомоги клієнту, право на правову допомогу вважається порушеним. Так, Європейський суд з прав людини у справі І.М. проти Франції (№. 9152/09, рішення від 02 лютого 2012 р.) щодо надання особі правової допомоги у справі про видворення зазначив, що надмірно короткий термін розгляду справи, з урахуванням перебування заявника під вартою та відсутності правової та лінгвістичної допомоги становить порушення Статті 13 Конвенції про захист  прав людини і основоположних свобод (§ 151 рішення). Суд вказав, що коли заявник має допомогу адвоката тільки в суді, до того маючи лише коротку зустріч з ним, і не маючи можливості надати будь-які додаткові докази, це є порушенням конвенційних стандартів, особливо з урахуванням того, що особа намагалася подати заяву про притулок, однак не могла цього зробити, оскільки була затримана. В справі Імбріощія проти Швейцарії (№. 13972/88, рішення від 24 листопада 1993 р.), Європейський суд вказав, що коротка тривалість та складність процедури, до якої залучений адвокат, порушує право особи на правову допомогу, особливо коли органи влади не роблять нічого, аби відкласти цю процедуру. Той факт, що особа чи її адвокат не заперечують проти короткої тривалості дій, не знімає з держави відповідальності за порушення права особи на правову допомогу. У справі Арас проти Туреччини (No 2) (№. 15065/07, рішення від 18 лютого 2015 р.), Європейський суд зазначив, що проста присутність адвоката при здійсненні процесуальних дій не створює ефективного права на правову допомогу. Пасивність адвоката не відповідає конвенційним стандартам (§ 40 рішення). У справі Дауд проти Португалії (№. 11/1997/795/997, рішення від 21 квітня 1993 р.), ЄСПЛ зазначив, що «Конвенція створена аби гарантувати не права, що є теоретичними чи ілюзорними, а права, що є практичними та ефективними, і що призначення правового радника саме по собі не гарантує ефективності допомоги, яку він може надати….Від компетентних органів державної влади вимагається втручання…якщо бездіяльність з боку правового радника у наданні ефективного представництва є очевидною» (§ 38 рішення).

Таким чином, особі, яка висловлює бажання звернутися з заявою  про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи вже перебуває в процедурі, має надаватися правова допомога належної якості. Якщо така допомога не надається, то будь-які дії відносно заяви особи, здійснені за відсутності належної правової допомоги, можуть бути оскаржені.

Нероз'яснення можливості оскарження

При прийнятті будь-якого негативного рішення за заявою особи (про відмову в прийнятті, відмову в оформленні документів, відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту), особі має письмово роз’яснюватись право на оскарження та порядок такого оскарження (ч. 7 ст. 8, ч. 13 ст. 10, ч. 9 ст. 12 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"). З порядком оскарження особа ознайомлюється під підпис (п. 2.4, п. 4.6 Правил), або такий порядок зазначається у відповідних рішеннях та направляється особі на пошту.

Відсутність роз’яснення можливості оскарження рішення, або очевидна неможливість для особи ознайомитися з таким роз’ясненням (на приклад, коли особа не володіє українською мовою, а повідомлення з роз’ясненням можливості оскарження надіслано ній на пошту українською мовою) може слугувати підставою для поновлення в суді строків судового оскарження рішень щодо статусу біженців або осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.

Використання інформації по країні походження

            Інформація про країну походження – інформаційні звіти про становище в країнах походження біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, підготовлені Міністерством закордонних справ України, Державною міграційною службою України, Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців, національними та міжнародними організаціями, що спеціалізуються на зборі та виданні інформації або звітів (п. 1.2. Правила розгляду заяв).

           Актуальна інформація про країну походження повинна використовуватися на всіх стадіях розгляду звернень за статусом біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (п. 2.1. Правил).

           В усіх висновках, що приймаються по заяві (при оформленні документів або при вирішенні питання по суті), обов’язково робиться посилання на використану інформацію про країну походження заявника, включаючи сторінки, назви інформаційних звітів, роки та найменування установ чи організацій, що його підготували, посилання на електронну адресу, якщо звіти було опубліковано в Інтернеті, та її співвідношення із змістом заяви та відомостями, отриманими під час співбесіди із заявником або його законним представником. Цей висновок повинен включати посилання на точну, актуальну інформацію з декількох джерел (п. 4.3, 5.1, 7.6 Правил).

           Пленум Вищого адміністративного суду України у Постанові № 1 вказав, що підтвердження обґрунтованості побоювань переслідування (через інформацію про можливість таких переслідувань у країні походження біженця) можуть отримуватися від особи, яка шукає статусу біженця, та незалежно від неї - з різних достовірних джерел інформації, наприклад, із резолюцій Ради Безпеки ООН, документів і повідомлень Міністерства закордонних справ України, інформації, зібраної та проаналізованої Державною міграційною службою України, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 7 вересня 2011 р. № 649, інших міжнародних, державних та неурядових організацій, із публікацій у засобах масової інформації. Для повноти встановлення обставин у таких справах, як правило, слід використовувати більш ніж одне джерело інформації про країну походження. Суди можуть використовувати інформацію про країни походження, розміщену на офіційних сайтах Державної міграційної служби України, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, а також на інформаційних носіях, які розповсюджуються Регіональним представництвом Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців у Білорусі, Молдові, Україні, та інших носіях. При розгляді справ щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового захисту, примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні, необхідно враховувати, що інформація про країну походження належить до загальновідомої інформації. Відповідно до частини другої статті 72 КАС України обставини, визнані судом загальновідомими, не потрібно доказувати.

           З точки зору міжнародного  права біженства та міжнародного права прав людини, використання повної, достовірної та актуальної інформації по країні походження, яка набувається з декількох надійних та неупереджених джерел, є необхідною передумовою правильної оцінки ризику, яка передує прийняттю будь-якого рішення по заяві особи, яка висловлює бажання отримати статус біженця або особи, яка потребує додаткового захисту. У справі Чахал проти Сполученого Королівства (№ 22414/93, рішення від 15 листопада 1996 р.), ЄСПЛ відзначив, що органи державної влади при розгляді справ шукачів притулку повинні проводити оцінку індивідуального ризику, який спіткає особу в разі повернення до країни походження (§ 83-86). У справі Ф.Г. проти Швеції (№ 43611/11, рішення від 23 березня 2016 р.), Суд зазначив, що така оцінка має відбуватися ex nunc, тобто станом на момент прийняття кожного рішення (§ 115).

           З практичної точки зору, це означає, що при оцінці ризику слід використовувати найбільш актуальну інформацію, що найбільш «наближена» до фактів про які зазначив заявник. Неприпустиме використання інформації загального характеру з малодостовірних чи недостовірних джерел. Наприклад, інформація про надання державі, де відбувається конфлікт, гуманітарної допомоги, ніяк не вказує на зменшення ризику загибелі через бойові дії. Неприпустиме використання заангажованої інформації, на приклад, повідомлень від однієї зі сторін в конфлікті про відсутність загрози для представників іншої сторони.

           Інформацію найбільш загального характеру можна отримати від Міністерства Зовнішніх Справ України. Інформацію про ситуацію з правами людини в країні, а особливо щодо переслідувань чи загроз для окремих осіб чи груп, доцільно отримувати від Агентства ООН у справах біженців, яке готує періодичні доповіді по країнам походження біженців. Також доцільне використання інформації від моніторингових місій ООН (на приклад, Моніторингової місії ООН в Афганістані) та інших міжнародних організацій в регіоні. Велику вагу може мати інформація від поважних міжнародних неурядових організацій в галузі прав людини, таких як Міжнародна амністія та Хьюман Райтс Вотч.

           Для встановлення найбільш актуальної та конкретної інформації (на приклад, про те, під чиїм контролем на даний момент перебуває місто, з якого походить заявник) можна використовувати новинні ресурси, такі як Центр новин ООН, сайти міжнародних інформаційних агентств, таких як BBC та Al-Jazeera. Однак, слід мати на увазі, що новинні ресурси можуть лише повідомляти окремі факти, однак них неможна використовувати для оцінки потреб в міжнародному захисті.

           Невикористання інформації по країні походження, або використання інформації неналежної якості, при розгляді заяв про звернення за статусом біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, є підставою для оскарження прийнятих на підставі такої недостовірної інформації рішень.

           Посилання на рекомендовані джерела інформації про країни походження:

Цікаво! Узагальнення судової практики розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового захисту (2017-2008 роки), підготовлено Представництвом Агентства ООН у справах біженців в Україні -

Файл:Судова практика розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового захисту.doc

Детально див.: https://www.unhcr.org/ua/resources

Див. також


Підготовлено експертами ГО "ДЕСЯТЕ КВІТНЯ" за підтримки Агентства ООН у справах біженців в Україні

‎ ‎