Підстави та порядок притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов'язані з корупцією

Нормативна база

• Конституція України
• Кодекс України про адміністративні правопорушення
• Закон України «Про запобігання корупції»
• Закон України від 17 жовтня 2019 року № 198-IX «Про внесення змін до закону України «Про запобігання корупції»
• Закон України «Про судоустрій і статус суддів»
• Закон України від 12 лютого 2015 року № 198-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції»
• Закон України від 16 березня 2017 року № 1952-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності військовослужбовців та деяких інших осіб"
• Інформаційний лист Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22 травня 2017 року № 223-943/0/4-17 щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов'язані з корупцією

Притягнення осіб до відповідальності за порушення вимог фінансового контролю

Відповідно до статті 172⁶ Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) адміністративним правопорушення визнається порушення вимог фінансового контролю.

Родовим об'єктом даного правопорушення є суспільні відносини у сфері запобігання корупції, а безпосереднім - відносини у сфері здійснення антикорупційного фінансового контролю.

Предметом правопорушення є декларація, подана шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції: за минулий рік; за період, не охоплений раніше поданими деклараціями.

Об’єктивна сторона передбачає вчинення одного з таких діянь, які можуть виражатися як в активних діях, так і в бездіяльності:

• несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (частина перша статті 172⁶ КУпАП):

Для кваліфікації діяння за частиною першою статті 172⁶ КУпАП необхідним є встановлення несвоєчасності подання декларації, тобто подання поза строком, визначеним законом. Кінцевий термін (часові межі), коли уповноважені на те особи зобов’язані подати декларацію, зокрема вміщено формулювання «щорічно до 1 квітня» (частина перша статті 45 Закону Україн "Про запобігання корупції" (далі - Закон), крім випадків припинення здійснення діяльності.

Конструктивною ознакою цього правопорушення є також несвоєчасне подання декларації без поважних на те причин. Тобто за наявності останніх відповідальність за аналізованою частиною статті виключається. Під поважними причинами слід розуміти неможливість особи подати вчасно декларацію у зв’язку з хворобою, перебуванням особи на лікуванні, внаслідок стихійного лиха (повені, пожежі, землетрусу), технічних збоїв офіційного веб-сайту Національного агентства з питань запобігання корупції, витребуванням відомостей, необхідних для внесення в декларацію, перебуванням (триманням) під вартою тощо.

• неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані (частина друга статті 172⁶ КУпАП);
• подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (частина четверта статті 172⁶ КУпАП).

Суб'єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини у формі прямого чи непрямого умислу; вчинення цього діяння через необережність виключає притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Суб'єкт - спеціальний, а саме особи, які відповідно до Закону, зобов’язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Детальніше див.: "Порядок подання е-декларації особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування".

За вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого однією з частин статті 172⁶ КУпАП, до винної особи може застосовуватися покарання у вигляді штрафу (від 50 до 2500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) з конфіскацією доходу чи винагороди та з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік або без такого.

Притягнення до відповідальності за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів

Беручи до уваги диспозиції статті 172⁷ КУпАП та пункту 2 примітки до цієї статті, можна констатувати, що порушення вимог стосовно запобігання та врегулювання конфлікту інтересів можуть полягати:

• у неповідомленні особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів - наявної суперечності між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень (частина перша статті 172⁷ КУпАП);
• у вчиненні дій чи прийнятті рішень в умовах реального конфлікту інтересів, тобто за наявності суперечності між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що вплинуло на об’єктивність або неупередженість вчинення таких дій, або прийняття таких рішень (частина друга статті 172⁷ КУпАП).

Аналіз термінів "потенційний інтерес" та "реальний інтерес", які містяться у частині першій статті 1 Закону, з урахуванням висновку науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України від 29 квітня 2016 року № 126/50-е, виконаного на замовлення адвоката Ульянова Р. А., щодо законодавства про боротьбу з корупцією дає можливість констатувати, що потенційний конфлікт інтересів відрізняється від реального тим, що при потенційному конфлікті встановлюється лише наявність, існування приватного інтересу особи, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, тоді як при реальному конфлікті інтересів існуюча суперечність між наявним приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями безпосередньо впливає (вплинула) на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень. Крім того, це також визначає ступінь впливу цієї суперечності на прийняття рішення чи вчинення дії, який повинен мати об’єктивний вираз, а також часовий взаємозв’язок між прийняттям рішення та наявністю певних ознак, що мають місце при цьому.

Тобто відмінність між цими поняттями полягає в тому, що для встановлення факту реального конфлікту інтересів недостатньо констатувати існування приватного інтересу, який потенційно може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а слід безпосередньо встановити, що, по-перше, приватний інтерес наявний, по-друге, він суперечить службовим чи представницьким повноваженням, а по-третє, така суперечність не може вплинути, а реально впливає на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень чи вчинення дій.

Таким чином, для встановлення наявності факту прийняття рішення, вчинення чи невчинення дії в умовах реального конфлікту інтересів та розмежування реального і потенційного конфлікту інтересів особа, яка здійснює правозастосовну діяльність, для кваліфікації рішення як такого, що прийняте в умовах реального конфлікту інтересів, має встановити наявність обов’язкової сукупності таких юридичних фактів, як:

1. наявність у правопорушника факту приватного інтересу, який має бути чітко сформульований (артикульований) та визначений;
2. наявність факту суперечності між приватним інтересом і службовими чи представницькими повноваженнями із зазначенням того, в чому саме ця суперечність знаходить свій вияв або вплив на прийняття рішення;
3. наявність повноважень на прийняття рішення;
4. наявність факту реального впливу суперечності між приватним та службовим чи представницьким інтересом на об’єктивність або неупередженість рішення.

Без наявності хоча б одного з фактів із цієї сукупності реальний конфлікт інтересів не виникає. Встановлення цих фактів має бути відображено в протоколі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, та, відповідно, в постанові суду.

---

^*Інформаційний лист Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22 травня 2017 року № 223-943/0/4-17 щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов'язані з корупцією

Порядок складення протоколу про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією

Протокол про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, складається уповноваженою на те посадовою особою, зокрема посадовою особою органів внутрішніх справ (Національної поліції) та Національного агентства з питань запобігання корупції (пункт 1 частини першої статті 255 КУпАП), і повинен відповідати вимогам статті 256 КУпАП.

У разі коли протокол складено не уповноваженою на те особою або без додержання вимог, установлених статтею 256 КУпАП, суддя зобов’язаний своєю постановою повернути протокол відповідному правоохоронному органу (спеціально уповноваженому суб’єкту протидії корупції, який склав протокол) для належного оформлення. При цьому постанова про направлення протоколу про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, для належного оформлення (усунення недоліків) не підлягає апеляційному оскарженню.

Підставами для складання протоколу про адміністративне правопорушення є:

1) вчинення службовою особою, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище, зазначеною у примітці до статті 50 Закону, адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією:

• порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (стаття 172⁴ КУпАП);
• порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків (стаття 172⁵ КУпАП);
• порушення вимог фінансового контролю (стаття 172⁶ КУпАП);
• порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (стаття 172⁷ КУпАП);
• незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень (стаття 172⁸ КУпАП);
• невжиття заходів щодо протидії корупції (стаття 172⁹ КУпАП);

2) невиконання законних вимог (приписів) Національного агентства щодо усунення порушень законодавства про запобігання і протидію корупції, ненадання інформації, документів, а також порушення встановлених законодавством строків їх надання, надання завідомо недостовірної інформації або не у повному обсязі (стаття 188⁴⁶ КУпАП);

3) порушення встановленого законом порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії, порушення встановленого порядку надання або отримання державного фінансування статутної діяльності політичної партії, а так само порушення встановленого законом порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського або місцевого референдуму (стаття 212¹⁵ КУпАП);

4) порушення встановленого порядку або строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру або подання фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог (стаття 212²¹ КУпАП).

У разі вчинення особою кількох адміністративних правопорушень протоколи про адміністративні правопорушення складаються окремо щодо кожного із вчинених правопорушень. Якщо правопорушення вчинено кількома особами, протокол про адміністративні правопорушення складається на кожну особу окремо.

У протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються:

• дата і місце його складення;
• посада, прізвище, ім'я, по батькові уповноваженої особи Національного агентства з питань запобігання корупції, яка склала протокол;
• відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності;
• місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення;
• нормативний акт, який передбачає відповідальність за таке правопорушення;
• прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є;
• пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі їх надання);
• інші відомості, потрібні для вирішення справи.

Під час складення протоколу про адміністративне правопорушення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються її права й обов'язки, передбачені статтею 63 Конституції України, статтями 256, 268 КУпАП, повідомляється, що справу про адміністративне правопорушення буде розглянуто судом у строки, визначені статтею 277 КУпАП, про що робиться відмітка та ставиться підпис особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від проставлення підпису про ознайомлення з правами й обов'язками у протоколі про адміністративне правопорушення робиться запис про це. Особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, пропонується надати по суті вчиненого адміністративного правопорушення письмове пояснення за її підписом. Пояснення може додаватися до протоколу про адміністративне правопорушення окремо, про що робиться запис у протоколі про адміністративне правопорушення.

Протокол про адміністративне правопорушення складається у двох примірниках, один з яких під підпис вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від отримання примірника протоколу про адміністративне правопорушення в ньому робиться відповідний запис.

Протокол про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172⁴ - 172⁹ КУпАП, разом з іншими матеріалами, які підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення, у триденний строк з моменту його складення надсилається листом Національного агентства з питань запобігання корупції до місцевого загального суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення.

Строки накладення адміністративного стягнення за вчинення корупційного правопорушення

Адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією (статті 172⁴ - 172⁹ КУпАП), а також правопорушень, передбачених статтею 51 та статтями 212¹⁵, 212²¹ КУпАП, накладається протягом шести місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Для визначення початку перебігу строку давності притягнення особи до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язане з корупцією, важливу роль відіграють як день вчинення, так і день виявлення правопорушення. Керуючись принципом верховенства права і дотримуючись букви закону варто наголосити, що моментом виявлення порушення, пов’язаного з корупцією є момент отримання інформації про таке порушення уповноваженими (особою чи органом державної влади). При цьому складання адміністративного протоколу про вчинення порушення, пов’язаного з корупцією – є лише окремою процесуальною дією, вчиненою на підставі виявленого факту порушення, пов’язаного з корупцією (факт виявлення порушення – це окрема подія, яка завжди передує складанню протоколу про вчинення порушення). 

Тобто, якщо до Національного агентства з питань запобігання корупції, Національної поліції від викривача, надійшло повідомлення про вчинення особою порушення, пов’язаного з корупцією, – то моментом виявлення порушення є час надходження цього повідомлення до відповідного уповноваженого органу, а якщо ідентичні повідомлення надійшли до різних органів, чи посадових осіб, уповноважених складати такі протоколи, – моментом виявлення вважається перше (за часом отримання) надходження такого повідомлення до уповноваженого (органу чи особи)

Будь-якого продовження перебігу строків накладення адміністративних стягнень законом не передбачено, тому в разі їх закінчення провадження у справі закривається.

При цьому, якщо на момент розгляду справи в суді закінчились строки притягнення особи до адміністративної відповідальності, то суд в разі заперечення особою своєї вини чи наявності у її діях складу адміністративного правопорушення спочатку в повному обсязі досліджує всі обставини справи, встановлює, чи містить діяння ознаки та склад адміністративного корупційного правопорушення, чи належить особа до суб’єктів цього корупційного правопорушення, чи винна вона в його вчиненні, і лише після цього закриває провадження у справі.

Порядок розгляду справ про адміністративні корупційні правопорушення

Справи про адміністративні корупційні правопорушення розглядаються судом в загальному порядку у п’ятнадцятиденний строк із дня одержання протоколу та інших матеріалів справи (частина перша статті 277 КУпАП).

Разом з тим, згідно з положеннями частини четвертої вказаної статті КУпАП строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні правопорушення зупиняється у разі якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення: умисно ухиляється від явки до суду; з поважних причин не може туди з’явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо).

При розгляді справ про адміністративні корупційні правопорушення, передбачені статтями 172⁴-172⁹ КУпАП, присутність особи, яка притягується до адміністративної відповідальності (частина друга статті 268 КУпАП), та прокурора (частина друга статті 250 КУпАП) є обов’язковою. Зазначені норми кореспондують із позицією Європейського суду з прав людини, викладеною в рішенні від 06 березня 2017 року у справі «Карелін проти Російської Федерації», в якому відсутність прокурора в судовому засіданні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення було визнано порушенням статті 6 § 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (порушення принципу рівності сторін і вимоги змагальності процесу).

Обов’язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 КУпАП.

При розгляді справ цієї категорії суд відповідно до статей 247 і 280 КУпАП зобов’язаний з'ясувати такі обставини:

• чи мало місце правопорушення, за яке особа притягується до відповідальності;
• чи містить діяння склад адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, передбаченого КУпАП;
• чи є особа винною у його вчиненні;
• чи належить вона до суб’єктів цього правопорушення;
• чи не містить правопорушення ознак злочину;
• чи не закінчилися на момент розгляду справи строки, передбачені статтею 38 КУпАП;
• чи немає інших обставин, що виключають провадження у справі.

Суди мають також з’ясовувати мотив і характер вчиненого діяння, повноваження особи, яка його вчинила, наявність причинного зв’язку між діянням і виконанням особою повноважень.

Якщо в діях особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, буде встановлено ознаки кримінального правопорушення, суддя повинен винести постанову про закриття провадження у справі про адміністративне корупційне правопорушення і передати матеріали прокурору для вирішення питання про притягнення цієї особи до кримінальної відповідальності.

Порядок апеляційного оскарження

Правом на апеляційне оскарження постанови судді у справі про адміністративне правопорушення, згідно з частиною другою статті 294 КУпАП, наділено вичерпний перелік осіб, до яких належать особа, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законний представник, захисник, потерпілий, його представник.

Постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена протягом десяти днів з дня винесення постанови. Апеляційна скарга подається до відповідного апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову.

Згідно із змінами до статті 294 КУпАП (нова редакція першого речення частини другої цієї статті), внесеними Законом України від 16 березня 2017 року № 1952-УІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності військовослужбовців та деяких інших осіб», прокурор може оскаржити відповідну постанову судді лише у випадках, передбачених частиною п'ятою статті 7 та частиною першою статті 287 КУпАП, тобто у випадках, коли прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Тобто прокурор може реалізувати своє право на апеляційне оскарження у справах про адміністративні правопорушення у визначених законом випадках виключно на стадії виконання судового рішення. В інших випадках, виходячи зі змісту частини другої статті 294 КУпАП, апеляційна скарга підлягає поверненню прокурору як така, що подана особою, яка не наділена правом апеляційного оскарження.

Див. також

• Дії особи, якій стало відомо про вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією
• Конфлікт інтересів в антикорупційному законодавстві
• Спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції: повноваження та порядок звернення
• Правовий статус викривачів корупції
• Оскарження протоколу про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією