Порядок добровільного об’єднання територіальних громад

Нормативна база

• Кодекс адміністративного судочинства України
• Закон України "Про добровільне об’єднання територіальних громад"
• Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"
• Постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад"

Поняття «добровільного об’єднання громад» та основні етапи

Відповідно статті 3 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачає декілька послідовних етапів процесу об’єднання і визначає часові рамки тих етапів.

До основних етапів добровільного об’єднання громад належать:

1. Ініціювання;
2. Підготовка рішень про об’єднання;
3. Рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад;
4. Утворення об’єднаної територіальної громади.

Ініціювання

Ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1. сільський, селищний, міський голова;
2. не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;
3. члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;
4. органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1. перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2. визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування.
   

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Пропозиція щодо добровільного об’єднання територіальних громад може бути оформлена у вигляді:

1. розпорядження сільського, селищного, міського голови (стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), якщо таке об’єднання ініціює сільський, селищний, міський голова;
2. письмового звернення до сільського, селищного, міського голови від депутатів, якщо таке об’єднання ініціюється третиною депутатів від загального складу місцевої ради;
3. письмового звернення до сільського, селищного, міського голови з доданим відповідним протоколом проведеного зібрання членів територіальної громади або органів самоорганізації населення.

Підготовка рішень про об’єднання

Відповідно до ст.6 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад: Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об’єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об’єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об’єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об’єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад

Основні вимоги до проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити (ст.7 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»):

1. перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2. визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування;
3. план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад.
   

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» .

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об’єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об’єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Утворення об’єднаної територіальної громади

Відповідно до ст.7 та ст.8 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об’єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об’єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою ст. 7 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад.

Об’єднана територіальна громада вважається утвореною за Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою ст.7 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою.

Після завершення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу.

Після завершення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради у територіальній громаді, що увійшла до об’єднаної територіальної громади, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою, з дня набуття ним повноважень до затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою персонального складу її виконавчого комітету.

Об’єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов’язків територіальних громад, що об’єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою.

Строки

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачає декілька послідовних етапів процесу об’єднання і визначає часові рамки тих етапів. Однак він чітко не визначає, чи ті рамки є жорсткими.

Пропонується вважати визначені законом терміни проходження етапів об’єднання не жорсткими, а максимальними. Крім того, можна рекомендувати радам визначати формою таких обговорень збори громадян. Тоді кожне з подібних обговорень можна було б проводити не за 30, а, скажімо, за 10 днів.

Сесії відповідних рад для прийняття рішень, щоб не втрачати час, можна проводити в терміновому порядку, а також скоротити терміни здійснення відповідних етапів об’єднання облдержадміністраціями та облрадами.

Підстави для відмови

Відповідно до ч.6 ст.7 Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Порядок оскарження

Оскарження добровільного об’єднання територіальних громад відбувається в судовому порядку у випадку порушень норм ст.2 та ст.4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а саме принципів добровільного об’єднання територіальних громад та основних умов добровільного об’єднання територіальних громад. Як свідчить судова практика за останній рік найбільш поширеними причинами звернень до судів були такі приводи: порушення під час проведення громадських обговорень у процесі добровільного об’єднання територіальних громад та порушення у процесі розроблення та затвердження Перспективного плану формування територій громад області.

Особливі випадки

Статус об'єднаних територіальних громад, які утворилися в областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою перспективного плану.

Територіальні громади, що об'єдналися в тих областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою перспективного плану, але з дотриманням процедур, передбачених Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад", можуть претендувати на отримання статусу спроможної громади, якщо їх основні параметри (паспорт) відповідають Методиці.

За рішенням Кабінету Міністрів, на підставі висновків відповідних обласних державних адміністрацій, до потенційно спроможних можуть бути віднесені територіальні громади, які об'єдналися навколо: міст обласного значення; районних центрів; населених пунктів, які раніше мали статус районних центрів; населених пунктів, територія яких не охоплюється зонами доступності вищезазначених потенційних адміністративних центрів.

Добровільне об'єднання територіальних громад без урахування затвердженого перспективного плану ("вільне об'єднання").

Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не зобов'язує територіальні громади об'єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій областей і не встановлює будь-яких інших обмежень.

Такий формат добровільного об'єднання територіальних громад не суперечить Закону і не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні висновку, передбаченого Законом, та відмови Центральної виборчої комісії у призначенні перших місцевих виборів.

Разом з тим, територіальним громадам, що вирішили об'єднатися без урахування затвердженого Кабінетом Міністрів України перспективного плану, не гарантується надання статусу спроможних та отримання відповідних повноважень і прямих міжбюджетних відносин з державним бюджетом.

Зазначені громади також повинні отримувати державну підтримку, зокрема: інформаційно-просвітницьку, організаційну, методичну. Серед інших форм підтримки об'єднані громади можуть розраховувати на кошти державного фонду регіонального розвитку для реалізації інвестиційних проектів та програм, кошти міжнародних проектів та програм підтримки децентралізації в Україні шляхом участі у конкурсному відборі. Водночас необхідно звернути увагу, що об'єднані територіальні громади, які не визнані як спроможні, не можуть відповідно до чинного законодавства претендувати на кошти субвенції, що відповідно до Бюджетного кодексу України надаються на розвиток інфраструктури.

Добровільне об'єднання територіальної громади, до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району.

Слід зазначити, що до листопада 2015 року була чинною частина дев'ята статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", якою було визначено, що якщо до складу об'єднаної територіальної громади передбачалося входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада АР Крим, обласна рада мала звернутися з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об'єднаної територіальної громади мало розглядатися Верховною Радою АР Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.

Наразі, 4 вересня 2015 року, Верховною Радою України до зазначеного Закону були внесені зміни концептуального характеру, відповідно до яких об'єднана територіальна громада тепер вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

26 листопада 2015 року Верховною Радою України частину дев'яту статті 7 Закону було виключено повністю.

Виключення із законодавчого акта норми щодо обов'язкової зміни меж районів у випадку об'єднання територіальних громад, які належать до різних адміністративно-територіальних одиниць районного рівня (в т. ч. міст обласного значення), відкрило можливості для добровільного об'єднання територіальних громад без попередньої зміни меж суміжних районів.

Обласні державні адміністрації зобов'язані надавати позитивні висновки та звертатися до Центральної виборчої комісії про оголошення перших місцевих виборів щодо тих об'єднаних громад, які пройшли всі етапи об'єднання з повним дотриманням процедур, передбачених Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад".