Порядок добровільного об’єднання територіальних громад

Нормативна база

• Кодекс адміністративного судочинства України
• Закон України "Про добровільне об’єднання територіальних громад"
• Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"
• Постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад"
• Лист Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 вересня 2016 року № 7/13-10903

Загальна інформація

Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (абзац другий статті 1 Закону Украхни "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно статті 3 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" (далі - Закон) суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Закон передбачає декілька послідовних етапів процесу об’єднання:

♦ ініціювання;

♦ підготовка рішень про об’єднання;

♦ рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад;

♦ утворення об’єднаної територіальної громади.

Умови добровільного об’єднання територіальних громад:

1. у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2. територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися;
3. об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4. при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади;
5. якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання;
6. об’єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (частина перша статті 4 Закону).

Ініціювання

Ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1. сільський, селищний, міський голова;
2. не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;
3. члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;
4. органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади) (частина перша статті п'ятої Закону).

Пропозиція щодо добровільного об’єднання територіальних громад може бути оформлена у вигляді:

1. розпорядження сільського, селищного, міського голови (стаття 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"), якщо таке об’єднання ініціює сільський, селищний, міський голова;
2. письмового звернення до сільського, селищного, міського голови від депутатів, якщо таке об’єднання ініціюється третиною депутатів від загального складу місцевої ради;
3. письмового звернення до сільського, селищного, міського голови з доданим відповідним протоколом проведеного зібрання членів територіальної громади або органів самоорганізації населення.

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1. перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2. визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Підготовка рішень про об’єднання

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об’єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади, який забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об’єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об’єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об’єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад (стаття 6 Закону).

Рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад

Проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити (стаття 7 Закону):

1. перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2. визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування;
3. план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об’єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об’єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Утворення об'єднаної територіальної громади

Об’єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою.

Після завершення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу.

Після завершення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради у територіальній громаді, що увійшла до об’єднаної територіальної громади, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою, з дня набуття ним повноважень до затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою персонального складу її виконавчого комітету.

Об’єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов’язків територіальних громад, що об’єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою.

Підстави для відмови

Відповідно до частини шостойї статті 7 Закону у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

Порядок оскарження

Оскарження добровільного об’єднання територіальних громад відбувається в судовому порядку у випадку порушень норм статей 2 та 4 Закону, а саме принципів та основних умов добровільного об’єднання територіальних громад.

Особливі випадки

Особливості правовідносин щодо добровільне об'єднання територіальних громад в окремих випадках роз'яснено листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 вересня 2016 року № 7/13-10903.

♦ Статус об'єднаних територіальних громад, які утворилися в областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою перспективного плану.

Територіальні громади, що об'єдналися в тих областях, де відсутні затверджені перспективні плани, або у разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою перспективного плану, але з дотриманням процедур, передбачених Законом, можуть претендувати на отримання статусу спроможної громади^*, якщо їх основні параметри (паспорт) відповідають Методиці формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214.

За рішенням Кабінету Міністрів України, на підставі висновків відповідних обласних державних адміністрацій, до потенційно спроможних можуть бути віднесені територіальні громади, які об'єдналися навколо: міст обласного значення; районних центрів; населених пунктів, які раніше мали статус районних центрів; населених пунктів, територія яких не охоплюється зонами доступності вищезазначених потенційних адміністративних центрів.

---

^*Комісія утворюється районними, районними у мм. Києві і Севастополі держадміністраціями, виконавчими органами міських, районних у містах рад.

Добровільне об'єднання територіальних громад без урахування затвердженого перспективного плану ("вільне об'єднання").

Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не зобов'язує територіальні громади об'єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій областей і не встановлює будь-яких інших обмежень.

Такий формат добровільного об'єднання територіальних громад не суперечить Закону і не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні висновку, передбаченого Законом, та відмови Центральної виборчої комісії у призначенні перших місцевих виборів.

Разом з тим, територіальним громадам, що вирішили об'єднатися без урахування затвердженого Кабінетом Міністрів України перспективного плану, не гарантується надання статусу спроможних та отримання відповідних повноважень і прямих міжбюджетних відносин з державним бюджетом.

Зазначені громади також повинні отримувати державну підтримку, зокрема: інформаційно-просвітницьку, організаційну, методичну. Серед інших форм підтримки об'єднані громади можуть розраховувати на кошти державного фонду регіонального розвитку для реалізації інвестиційних проектів та програм, кошти міжнародних проектів та програм підтримки децентралізації в Україні шляхом участі у конкурсному відборі. Водночас необхідно звернути увагу, що об'єднані територіальні громади, які не визнані як спроможні, не можуть відповідно до чинного законодавства претендувати на кошти субвенції, що відповідно до Бюджетного кодексу України надаються на розвиток інфраструктури.

Добровільне об'єднання територіальної громади, до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району.

Слід зазначити, що до листопада 2015 року була чинною частина дев'ята статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", якою було визначено, що якщо до складу об'єднаної територіальної громади передбачалося входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада АР Крим, обласна рада мала звернутися з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об'єднаної територіальної громади мало розглядатися Верховною Радою АР Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.

Наразі, 4 вересня 2015 року, Верховною Радою України до зазначеного Закону були внесені зміни концептуального характеру, відповідно до яких об'єднана територіальна громада тепер вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

26 листопада 2015 року Верховною Радою України частину статті 7 Закону було виключено повністю.

14 березня 2017 року Верховною радою України частину дев'яту статті 7 Закону було включено в такій редакції : "Якщо до складу об’єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації."Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад"

Обласні державні адміністрації зобов'язані надавати позитивні висновки та звертатися до Центральної виборчої комісії про оголошення перших місцевих виборів щодо тих об'єднаних громад, які пройшли всі етапи об'єднання з повним дотриманням процедур, передбачених Законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Судова практика

• Рішення Конституційного суду України від 18 червня 2002 року у справі № 1-16/2002 (у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад)
• Постанова Вінницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2016 року у справі № 802/1031/16-а