Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок

Нормативна база

• Земельний кодекс України
• Кодекс України про адміністративні правопорушення
• Кримінальний кодекс України
• Закон України «Про землеустрій»
• Закон України “Про охорону земель”
• Закон України "Про охорону культурної спадщини"
• Закон України "Про природно-заповідний фонд України"
• Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»
• Наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 жовтня 2010 року № 548 "Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель"

Повноваженнями щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок

Цільове призначення земельної ділянки – це її використання за тим призначенням, яке визначене на підставі відповідної технічної документації із землеустрою та чинного законодавства. Згідно статті 20 Земельного кодексу України віднесення до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Цільове призначення земельних ділянок встановлюється цими ж органами під час затвердження проекту землеустрою щодо їх відведення або інших проектів землеустрою. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Змінити цільове призначення земельних ділянок державної або комунальної власності уповноважені органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України.

Земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства (ОСГ), можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок (ст. 33 Земельного кодексу України).

Класифікація видів цільового призначення земель

Поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов’язане з поняттям «категорія земель». Так, у ст. 19 Земельного кодексу України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, категорія – це основне цільове призначення кожної земельної ділянки. Всього на сьогодні існує дев’ять категорій земель:

1. сільськогосподарського призначення (глава 5 Земельного кодексу України);
2. житлової та громадської забудови (глава 6 Земельного кодексу України);
3. природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення (глава 7 Земельного кодексу України);
4. оздоровчого призначення (глава 8 Земельного кодексу України);
5. рекреаційного призначення (глава 9 Земельного кодексу України);
6. історико-культурного призначення (глава 10 Земельного кодексу України);
7. лісогосподарського призначення (глава 11 Земельного кодексу України);
8. водного фонду (глава 12 Земельного кодексу України);
9. промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення (глава 13 Земельного кодексу України).

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів, що розпоряджаються землями. (розділ 2 Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548).

Порядок зміни цільового призначення земельних ділянок

Оформлення заяви власника на зміну цільового призначення

На сьогоднішній день, дозвіл на зміну цільового призначення земельної ділянки вже не потрібен. Для першого кроку необхідна нотаріально засвідчена заява  на зміну цільового призначення земельної ділянки, підписана власником. Саме ця заява і буде підставою для розробки проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення землі на наступному кроці.

Розроблення та погодження проекту землеустрою

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Для розроблення такого проекту необхідно звернутися до землевпорядної організації, що має у своєму штаті не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників або до фізичної особи-підприємця - сертифікованого інженера-землевпорядника. Перелік таких організацій можна знайти в Інтернеті або шляхом звичайного пошуку, або на офіційному сайті Держгеокадастру. Там же можна перевірити і наявність чинного сертифіката інженера-землевпорядника. Розробка проекту землеустрою здійснюється на підставі укладеного із землевпорядною організацією договору.

Землевпорядна організація має виконати геодезичні роботи і розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у строки, встановлені договором, але не більше 6 місяців з моменту укладення договору. Межі земельної ділянки, при потребі, мають бути закріплені межовими знаками встановленого зразка. Проект землеустрою має бути складений у паперовій формі та у формі електронного документу. Вимагайте у організації один примірник проекту для зберігання у себе.

Якщо власником земельних ділянок є одна особа, яка хоче змінити цільове призначення декількох ділянок, то проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки може передбачати зміну цільового призначення декількох земельних ділянок.

Відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають:

• завдання на розроблення проекту землеустрою;
• пояснювальну записку;
• копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміни цільового призначення земельної ділянки земель державної чи комунальної власності);
• рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (для державних чи комунальних земель);
• копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці (за наявності таких об'єктів);
• розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);
• розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);
• перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
• кадастровий план земельної ділянки;
• матеріали погодження проекту землеустрою.

Затвердження проекту здійснюється уповноваженими органами (за місцезнаходженням ділянки) на підставі відповідного клопотання:

• якщо земельна ділянка в межах населеного пункту – відповідними сільськими, селищними, міськими радами;
• за межами населених пунктів – районними державними адміністраціями;
• за межами населених пунктів, що не входять в території району або в разі, якщо районна державна адміністрація не утворена, – Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями.

Уповноважений орган приймає рішення про затвердження проекту і зміну цільового призначення земельної ділянки або про відмову у вчиненні таких дій.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам:

• законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;
• документації із землеустрою або містобудівної документації.

Частино четвертою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», передбачено, що зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 Земельного кодексу України.

Цей етап можна вважати завершеним тоді, коли проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки при зміні її цільового призначення виготовлений і погоджений, тобто готовий для передачі його до місцевої ради або органу виконавчої влади для затвердження та прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.

Прийняття рішення уповноваженим органом

Другий етап порядку зміни цільового призначення земельних ділянок передбачає:

• подання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до відповідного органу місцевого самоврядування чи виконавчої влади;
• розгляд та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
• прийняття уповноваженим органом на підставі проекту відведення земельної ділянки рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, або ж відмову у такій зміні.

У зв’язку із розмежуванням земель державної та комунальної власності, основним критерієм визначення повноважень відповідних органів – є належність земельної ділянки до державної, комунальної чи приватної власності.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться (ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України):

• щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту - сільською, селищною, міською радою;
• щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

При погодженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати:

• додаткові матеріали та документи, не включені до проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
• надання погодження документації із землеустрою будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами чи організаціями, погодження яких не передбачено законом;
• проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Відмова уповноваженого органу у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Зміна цільового призначення «особливо цінних земель»

Третій етап законодавством передбачений лише у тих випадках, коли рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок потребує погодження з Верховною Радою України або Кабінетом Міністрів України. Зокрема, Верховна Рада України погоджує віднесення особливо цінних земель державної чи комунальної власності до земель інших категорій, та зміну їх цільового призначення. Щодо «особливо цінних земель», то стаття 150 Земельного кодексу України до таких земель відносить (у складі земель сільськогосподарського призначення):

• чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах;
• лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти;
• темно-сірі опідзолені ґрунти та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті;
• бурі гірсько-лісові та дерново-буроземні глибокі і середньо глибокі ґрунти; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти;
• коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму;
• дернові глибокі ґрунти Закарпаття.

Поряд з тим, погодження матеріалів місця розташування об'єкта, що передбачається розмістити на земельній ділянці особливо цінних земель державної чи комунальної власності із зміною її цільового призначення, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України погоджує зміну цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності.

Реєстрація земельної ділянки зі зміненим цільовим призначенням

Для реєстрації змін до відомостей про земельну ділянку необхідно звернутися до державного кадастрового реєстратора у територіальному (районному, міському) органі Держгеокадастру України із заявою про внесення змін до відомостей про земельну ділянку. Якщо інше не передбачено договором про розроблення проекту, до цього органу має звертатись землевпорядна організація.

До заяви додається розроблений та погоджений уповноваженими органами проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у паперовому вигляді та у формі електронного документу, а у разі, якщо щодо проекту проводилась державна експертиза – також оригінал позитивного висновку цієї експертизи.

Дана послуга надається безкоштовно!

Подана Вами заява на протязі 14 днів розглядається державним кадастровим реєстратором територіального органу Держгеокадастру у районі (місті), за наслідком чого, у разі, якщо подані документи складені вірно, державний кадастровий реєстратор вносить відомості про зміну цільового призначення Вашої земельної ділянки до Державного земельного кадастру.

Останнім етапом є реєстрація прав на нерухоме майно в державному реєстрі прав Реєстрація права власності на земельну ділянку. Це можна зробити, звернувшись до центру надання адміністративних послуг чи нотаріуса з відповідним пакетом документів. В результаті інформація про реєстрацію права за бажанням заявника може бути надана у паперовій формі.

Наслідки у разі порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земельної ділянки

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель, відповідно до статті 21 Земельного кодексу України, є підставою для:

• визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;
• визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;
• відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;
• притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель».

Відповідно до пп. «а» частини першої статті 143 Земельного кодексу України використання земельної ділянки не за цільовим призначенням тягне за собою примусове припинення прав на земельну ділянку (як власності, так і користування) у судовому порядку.

Щодо інших форм відповідальності за нецільове використання землі:

Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, за порушення правил використання земель встановлено відповідальність у вигляді накладення штрафу:

1. нецільове використання земельної ділянки – 85-425 грн для фізосіб, 255-510 грн для посадових осіб підприємств стаття 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення;
2. зайняття земельної ділянки без дозволу (самовільне) – 170-850 грн для фізосіб, 340-1700 грн для посадових осіб стаття 53¹ Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У випадках, якщо нецільове використання землі буде поєднане із порушенням інших норм, зокрема законодавства про охорону навколишнього природного середовище, буде також наставати відповідальність і за іншими статтями Глави 7 КУпАП. Саме адміністративна відповідальність є найбільш реалістичним наслідком нецільового використання землі.

Кримінальна відповідальність за такі порушення можлива лише при встановленні таких складів злочинів, як забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров’я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров’я людей чи довкілля (ст. 239 Кримінального кодексу України), безгосподарське використання земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрату їх родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту (ст. 254 Кримінального кодексу України) та інші екологічні злочини (Розділ 8 особливої частини Кримінального кодексу України). Пошук у Реєстрі судових рішень наочно покаже, як часто дійсно настає така відповідальність.

Судова практика вирішення спорів щодо зміни цільового призначення земельної ділянки

• Постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 820/4219/17
• Постанова Верховного Суду від 24.03.2020 року у справі № 640/13670/19
  
• Постанова Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 346/3524/16-а
• Постанова Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 809/963/16
• Постанова Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 710/1099/12
  
• Постанова ВП ВС від 01.06.2021 № 925/929/19 (12-11гс21) Велика Палата відступила від висновку, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.

Увага! 17 червня 2020 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 2280, відповідно до якого з 24.07.2021 зміниться порядок встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок

"Стаття 20. Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок ( у новій редакції) з 24.07.2021

1. При встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.

2. Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо:

• земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;
• земельних ділянок приватної власності - їх власниками.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельних ділянок (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об’єктах природно-заповідного фонду), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, який здійснює розпорядження відповідною земельною ділянкою.

Зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування (крім постійного користування) без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності (крім випадків розташування на земельній ділянці будівель, споруд, що перебувають у власності землекористувача).

3. Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без додержання вимог, передбачених абзацом першим цієї частини, у випадках:

• передачі земельної ділянки державної, комунальної власності відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
• консервації деградованих і малопродуктивних, техногенно забруднених земель;
• віднесення земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;
• зміни виду цільового призначення земельної ділянки в межах категорії земель сільськогосподарського призначення (крім віднесення їх до земельних ділянок для садівництва, зміни цільового призначення земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами).

4. При внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки належність земельної ділянки до відповідної функціональної зони визначається за даними Державного земельного кадастру.

Відомості про цільове призначення земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру.

5. Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.

6. Зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує:

• розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки);
• прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи).

7. Зміна цільового призначення земельних ділянок погоджується у разі:

• якщо земельна ділянка перебуває у користуванні на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, у заставі - із землекористувачем, заставодержателем (підпис якого на погодженні посвідчується нотаріально);
• якщо земельна ділянка відноситься до земель оборони - з Міністерством оборони України або органом державної влади, що здійснює керівництво військовим формуванням, до сфери управління якого належить військова частина, установа, військово-навчальний заклад, підприємство та організація, яка використовує землі оборони на праві постійного користування;
• зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, внаслідок якої земельні ділянки виводяться із складу таких категорій, а також зміни цільового призначення земель, визначених пунктом "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, - з Кабінетом Міністрів України.

8. Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського, лісогосподарського призначення здійснюється за умови відшкодування власником земельної ділянки (а для земель державної та комунальної власності - користувачем) втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, крім випадків, визначених законом.

Внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення земельної ділянки в таких випадках здійснюється за умови надання її власником (а для земель державної та комунальної власності - користувачем) забезпечення виконання зобов’язання з відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, крім випадків, визначених законом, у вигляді гарантії. Державний кадастровий реєстратор, який вносить до Державного земельного кадастру відомості про зміну цільового призначення такої земельної ділянки, за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру негайно повідомляє установу, що видала гарантію, про настання підстави для відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва.

9. Зміна цільового призначення особливо цінних земель допускається виключно у разі:

• розміщення на них об’єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв’язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об’єктів соціально-культурного призначення, об’єктів, пов’язаних з видобуванням корисних копалин, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов’язаних з їх експлуатацією;
• розміщення об’єктів промисловості на землях, визначених пунктом "а" частини першої статті 150 цього Кодексу;
• відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, віднесення земель, визначених пунктами "а" і "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення.

10. Включення земельної ділянки із визначеним видом цільового призначення до меж функціональної зони не тягне за собою обов’язковості зміни виду її цільового призначення незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, визначення яких є можливим у межах такої зони";

Постанова Верховного суду від 14.07.2020 № 916/1998/19: висновок щодо поняття «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням». Стосується тих випадків, коли на земельній ділянці з певним цільовим призначенням проводиться діяльність, яка виходить за межі цільового призначення та передбачає фактичне використання такої ділянки. Нецільовим використанням земельної ділянки з категорії земель житлової та громадської забудови є її використання за призначенням, не передбаченим генеральним планом населеного пункту, іншою містобудівною документацією, планом земельно-господарського устрою тощо, тобто всупереч земельному законодавству України.