Оскарження рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту
Нормативна база
Законодавство України
1. Законодавство України
Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства"
Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"
2. Норми міжнародного права
Загальна декларація прав людини
Європейська конвенція з прав людини
Керівництво з критеріїв та процедур визначення статусу біженця УВКБ ООН
Загальні положення щодо оскарження рішень Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту
Для всіх рішень Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, передбачається дві процедури оскарження: адміністративна та судова.
Адміністративна процедура. Рішення Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, протягом п’яти днів з дня отримання повідомлення про рішення, можуть бути оскаржені в адміністративному порядку до Державної міграційної служби України. В такому випадку, територіальний орган ДМС реєструє скаргу та продовжує строк дії довідки про звернення на захистом в Україні (чч. 1 та 3 ст. 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового, або тимчасового захисту»). Довідка видається строком на три місяці з подальшим тримісячним продовженням строку її дії на весь час розгляду скарги. Підставою для продовження строку дії довідки є копія скарги на рішення територіального органу ДМС з підтверджуючими документами її відправлення (п. 2.5. Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусі біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту).
Судова процедура. Рішення Державної міграційної служби щодо статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, незалежно від адміністративного оскарження, можуть бути оскаржені до окружного адміністративного суду в порядку адміністративного судочинства.
В разі оскарження рішення в судовому порядку, територіальний орган ДМС продовжує строк дії довідки за захистом в Україні (ч. 4 ст. 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).
До територіального органу ДМС слід подати копію позовною заяви з відміткою (штампом) суду про її прийняття або копію ухвали суду про відкриття провадження у справі, чи належним чином оформленої судової повістки. Продовження довідки на кожний наступний тримісячний термін здійснюється після отримання територіальним органом ДМС інформації про стан розгляду справи в суді від юридичної служби територіального органу ДМС (п. 2.5 Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусі біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту).
В разі використання адміністративної процедури, подальшому судовому оскарженню підлягає остаточне рішення, що було прийняте за адміністративною скаргою. Термін оскарження починається в день отримання остаточного рішення чи повідомлення про таке рішення.
Рішення, які можуть оскаржуватися
Види рішень, щодо яких можливе оскарження
В рамках процедури розгляду заяв про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, територіальний орган Державної міграційної служби послідовно приймає три рішення:
- Про прийняття заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту чи про відмову в такому прийнятті;
- Про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем чи особою, яка потребує додаткового захисту або про відмову в оформленні таких документів;
- Про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Ці три типі рішень стосуються різних питань, приймаються на різних етапах розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Вони приймаються за різною процедурою та потребують дій з боку різних посадових осіб територіального органу Державної міграційної служби. Для кожного з цих рішень існують особливості оскарження. Правильне визначення типу рішення, що оскаржується, має вирішальне значення для успіху оскарження.
Оскарження рішень про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту
На підставі ч. 6 ст. 5 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", Державна міграційна служба може прийняти рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, в разі, якщо:
- заявник видає себе за іншу особу, або
- якщо заявнику раніше було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо раніше рішенням державної міграційної служби було встановлено відсутність умов, за яких заявник може вважатися біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо такі умови не змінилися.
Про відмову в прийнятті заяви територіальний орган ДМС ухвалює рішення, яке оформлюється наказом. Уповноважена особа територіального органу ДМС:
- видає заявнику письмове повідомлення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, із зазначенням підстав для відмови;
- під підпис ознайомлює заявника з порядком оскарження рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- вносить відповідні відомості до журналу реєстрації осіб (п. 2.4. Правил розгляду заяв).
Підставами для оскарження рішень про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, є:
- Неправильність висновку територіального органу Державної міграційної служби про те, що заявник видає себе за іншу особу.
- Неправильність висновку про те, що раніше щодо заявника було встановлено відсутність умов, за яких він може вважатися біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
- Неврахування того, що умови, за яких заявник може вважатися біженцем, змінилися для конкретного заявника.
Слід враховувати, що на даному етапі відбувається виключно оскарження процедурного рішення. Слід демонструвати відсутність формальних підстав для відмови в прийнятті заяви, або неправильність їх застосування. Звернення до фактичних матеріальних підстав відмови можливе у випадках, коли необхідно продемонструвати неправильність застосування формальних підстав. На приклад, звернення до інформації про країну походження може бути необхідним для доведення неправильності висновку територіального органу ДМС про незмінність ситуації заявника. Також слід брати до уваги, що рішення органу ДМС не повинно концентруватися на матеріальних підставах. На цій стадії розгляд заяви відбувається протягом доби prima facie, тобто на перший погляд. В прийнятті заяви може бути відмовлено лише в разі повної очевидності того, що заява не може бути прийнята (на приклад, коли вона повністю текстуально повторює попередню заяву), або якщо недвозначно та очевидно встановлено (наприклад, з відбитків пальців), що заявник видає себе за іншу особу.
Оскарження рішень про відмову в оформленні документів для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту
На підставі ч. 1 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", в разі, коли відсутні умови для відмови в прийнятті заяви, та заява прийнята до розгляду, ДМС (її територіальний орган) протягом п’ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви проводить співбесіду з заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання. В цьому полягає процедура попереднього розгляду заяви. Попередній розгляд стосується виключно питання прийнятності заяви і не стосується суті фактів та обставин, на які посилається заявник.
Ключовим елементом попередньої процедури є співбесіда заявника з працівником територіального органу Державної міграційної служби який (яка) веде його справу. Ця співбесіда є конфіденційною, однак за необхідності може залучатися перекладач . За бажанням особи, до участі в співбесіді може залучатися адвокат. Результати співбесіди оформлюються протоколом співбесіди, який приєднується до справи заявника.
При підготовці висновку щодо оформлення чи відмови в оформленні документів для визнання біженцем або особою, як потребує додаткового захисту, працівник Державної міграційної служби використовує інформацію, наведену в заяві, а також дані, отримані під час співбесіди. У висновку також робиться посилання на інформацію по країні походження, в тому числі, сторінки використаних інформаційних звітів, роки та найменування установ чи організацій, що його підготували, посилання на електронну адресу, якщо звіти було опубліковано в Інтернеті та роз’яснюється співвідношення із змістом заяви та відомостями, отриманими під час співбесіди. Висновок обов’язково повинен включати точну та актуальну інформацію з декількох джерел. Докладніше щодо інформації по країні походження див Інформація по країні походження) (пп. 4.1 – 4.6 Правил розгляду заяв).
Працівник територіального органу ДМС, який веде справу заявника, готує письмовий висновок про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту або відмову в оформленні. Висновок затверджується наказом уповноваженої особи територіального органу ДМС (ч. 4 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
Рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається за заявами:
- Які є очевидно необґрунтованими, тобто в заявника відсутні умови, визначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту");
- Які носять характер зловживання, коли заявник з метою визнання його біженцем або особою, ка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, ким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо обставини, на які посилається особа, не змінилися (ч. 6 ст. 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).
В разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, територіальний орган ДМС протягом трьох робочих днів з дня прийняття рішення надсилає заявнику або його законному представнику письмове повідомлення з викладенням причин відмови і роз’ясненням порядку оскарження рішення (ч. 7 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"). Територіальний орган ДМС протягом трьох робочих днів надсилає або видає під підпис заявнику чи законному представнику письмове повідомлення про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з викладенням причин відмови і роз’ясненням порядку оскарження, про що робиться запис в журналі реєстрації повідомлень (пп. 4.6 Правил розгляду заяв та оформлення документів).
При оскарженні рішень про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту слід виходити з процесуального характеру таких рішень. Мова йде про рішення про прийнятність заяви, а не про розгляд заяви по суті. Розгляд питання про можливість оформлення документів є другим процедурним фільтром, за допомого якого відсікаються від подальшої процедури неприйнятні заяви. При розгляді питання про прийняття заяви заява може бути не прийнята через її очевидну неприйнятність prima facie, тобто таку, яка не залишає в неупередженого спостерігача сумнівів щодо необґрунтованості з першого погляду. При розгляді питання про оформлення документів відбувається більш глибокий аналіз прийнятності заяви, що дозволяє виявити неочевидні з першого разу причини, з яких заява може бути визнана неприйнятною
Першою підставою для відмови в оформленні документів може бути очевидна відсутність в заявника умов, за яких він може вважатися біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту. Ця очевидність має бути такою, що не потребує глибокого аналізу.
Другою підставою є зловживання з боку заявника, коли заявник видає себе за іншу особу, або під час попереднього розгляду заяви було встановлено, що заявник вже звертався за статусом біженця чи додатковим захистом з тих самих підстав і отримав відмову.
Так само як і при оскарженні рішень про відмову в прийнятті заяви, при оскарженні рішень про відмову в оформленні документів слід концентруватися на процедурному аспекті проблеми. На цьому етапі не визначається чи є особа біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту. Встановлюється виключно коректність процедури. Вирішальне значення має визначення порушень при дотриманні процедури, зокрема щодо встановлення факту очевидної відсутності в особи підстав претендувати на статус біженця чи додатковий захист, або факту звернення за захистом раніше та зловживання.
На відміну від ситуації з відмовою у прийнятті заяви, в ситуації з відмовою в оформленні документів присутня певна міра суб’єктивної оцінки. Слід звертати увагу на коректність такої оцінки. Особливо це стосується використання працівником територіального органу ДМС інформації по країні походження, повноти та точності такої інформації, достовірності джерел, наявності посилань на джерела та обґрунтованості висновків, що робляться на підставі дослідженої інформації по країні походження.
Оскарження рішень про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту
Заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, які визнані прийнятними, розглядаються по суті. Рішення по суті приймається Державною міграційною службою України протягом місяця з моменту отримання з територіального органу ДМС особової справи заявника та висновку працівника, який веде справу (ч. 1 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
За результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, Державна міграційна служба приймає рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (ч. 5 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту"). В разі незгоди з мотивувальною частиною висновку територіального органу ДМС, який розглядав справу, або з його пропозиціями, Державна міграційна служба може підготувати власний письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (п. 6.4. Правил розгляду заяв).
В разі прийняття рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особі, стосовно якої прийнято таке рішення направляється письмове повідомлення з викладенням причин та порядку оскарження такого рішення (ч. 13 ст. 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
Умовами, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту є:
- Вчинення особою злочину проти миру, воєнного злочину або злочину проти людства і людяності;
- Вчинення поза межами України до прибуття в Україну злочину неполітичного характеру, якщо таке діяння відповідно до Кримінального кодексу України належить до тяжких або особливо тяжких злочинів;
- Особа винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам ООН;
- Стосовно особи встановлено відсутність умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;
- Особа до прибуття в Україну була визнана в іншій країні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- Особа до прибуття в Україну з наміром бути визнаною біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, перебувала в третій безпечній країні. Дія цього положення не поширюється на дітей, розлучених з сім’ями, а також на осіб, які народилися чи постійно проживали в Україні, а також їхніх дітей та онуків (ч. 1 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
При оскарженні рішень про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відсутня процедура адміністративного оскарження, оскільки заява і так розглядається безпосередньо Державною міграційною службою України, а не її територіальним підрозділом. Оскарження таких рішень відбувається виключно до суду.
В разі задоволення відповідного позову, суд може прийняти рішення або про зобов’язання повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про зобов’язання прийняти рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Відповідно, формулювання позовних вимог залежить від допущених порушень,
Формулювати позовні вимоги так, аби суд зобов’язав Державну міграційну службу повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, доцільно тоді, коли має місце порушення процедури, яке призвело до неякісного розгляду заяви по суті. На приклад, це може бути серйозні процесуальне порушення (ненадання матеріалів особової справи, прийняття рішення особою, яка не була вповноважена приймати таке рішення, очевидно помилковий висновок про наявність обставин, які не дозволяють надати особі статус біженця або додатковий захист, таких як скоєння злочину).
Формулювати позовні вимоги так, аби суд зобов’язав Державну міграційну службу прийняти рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, доцільно у випадках, коли заява особи невірно розглянута по суті, тобто було зроблено невірні фактичні висновки.
- Про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
♦ У разі наявності підстав територіальний орган Державної міграційної служби України (далі - ДМС) приймає рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає особі письмове повідомлення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, із зазначенням підстав для відмови у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (додаток 3), а також під підпис ознайомлює заявника з порядком оскарження рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (пункт 2.4 розділу II Правил).
У разі використання заявником права на оскарження рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, територіальний орган ДМС видає такому заявникові під підпис довідку про звернення за захистом в Україні.
♦ У разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, протягом 3 робочих днів з дня його прийняття територіальний орган ДМС надсилає або видає під підпис заявнику або його законному представнику письмове повідомлення про відмову особі в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (додаток 15), з викладенням причини відмови і роз'ясненням порядку оскарження такого рішення (пункт 4.6 розділу II Правил).
Строк оскарження таких рішень - п'ять робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову.
Оскарження рішення в досудовому порядку
Біженець або особа, яка потребує додаткового захисту має право звернутися до ДМС
зі скаргою про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи зі скаргою про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. В такому випадку ДМС продовжує строк дії довідки про звернення за захистом в Україні (розділ VIII Правил).
Строк розгляду питання: протягом місяця з дня отримання особової справи (може бути продовжено, але не більше ніж на 3 місяці).
Особа має право брати участь в розгляді її справи, а також залучити адвоката для представлення своїх інтересів, у тому числі через центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги.
ДМС за результатами розгляду скарги може прийняти рішення про:
- про задоволення скарги та скасування рішення територіального органу ДМС про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту → рішення направляється територіальному органу ДМС, який відмовив у вчиненні оскаржуваних дій, та протягом 7 робочих днів з дня отримання територіальний орган приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- про залишення скарги без розгляду.
Підстави залишення скарги без розгляду:
- скаргу подано особою, яка не має права подавати таку скаргу;
- на розгляді в ДМС знаходиться (знаходилась) скарга на те саме рішення територіального органу ДМС;
- надійшло клопотання про відкликання скарги від особи, що подала скаргу або в інтересах якої подано скаргу іншою особою (крім випадків, якщо рішення оскаржено в інтересах дитини, розлученої із сім'єю);
- скаргу подано після закінчення встановлених строків (5 робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову).
Оскарження рішення в судовому порядку
Зазначені рішення ДМС про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства ( пункт 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
У випадку оскарження рішення ДМС продовжує строк дії довідки про звернення за захистом в Україні, підставою для чого є копія позовної заяви (апеляційної чи касаційної скарги) з відміткою (штампом) суду про її прийняття або копії ухвали суду про відкриття провадження у справі чи належним чином оформленої судової повістки (пункт 8.7 розділу VIII Правил).
| Цікаво! Узагальнення судової практики розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового захисту (2017-2008 роки), підготовлено Представництвом Агентства ООН у справах біженців в Україні -
Детально див.: https://www.unhcr.org/ua/resources |
